低碳政策有效性比较：一种技术扩散方法

政策研究工作文件 比较低碳政策的成效 技术扩散方法 乌纳达·乔普里查·弗朗西斯卡·德·尼古拉·阿迪蒂亚·马图托·赫克托·波利特· Trang·Thu· Tran 发展研究组 繁荣垂直与国际金融公司 2026年5月 政策研究工作文件11393 摘要 东亚经济体。该分析明确考虑了路径依赖、学习和技术不确定性等因素，而这些因素在标准模型中往往被忽视。结果表明，时机和政策顺序至关重要：在扩散的早期阶段，价格工具可能效果不佳，而非价格工具则能更成功地解决协调失灵问题，并进而增强碳定价的影响。最佳政策组合最终取决于技术成熟阶段、初始技术采用模式以及当地情况。 本文研究了不同政策工具在加速低碳技术采纳方面的有效性。尽管这些技术的成本大幅下降，但其扩散仍不均衡，受当地经济状况和政策环境驱动。本文采用基于技术扩散理论建模的方法，评估了基于价格（例如碳税和补贴）和非价格（例如强制要求和监管要求）的工具如何影响技术扩散和碳排放，跨越四个... 政策研究工作论文系列旨在发布研究进展成果，以促进关于发展问题的思想交流。该系列的一个目标是尽快发布研究成果，即使呈现的内容尚未完全成熟。论文会注明作者姓名，并应按此引用。本文中表达的观点、解释和结论完全属于作者本人。这些观点不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属机构的观点，也不一定代表世界银行的执行董事或他们所代表的政府观点。 比较低碳政策的成效： 技术扩散方法 乌纳达·乔普里查，弗朗西斯卡·德·尼古拉，阿迪蒂亚·马图托，赫克托·波利特， Trang Thu Tran 关键词：能源转型、技术扩散、碳定价、政策排序、可再生能源、路径依赖 1 简介 东亚应对气候变化的方式将显著影响全球实现气候目标的进程，考虑到该地区庞大且不断增长的碳足迹。历史上，西方经济体一直是大气中温室气体排放存量的主要贡献者，但它们的贡献现已下降（联合国环境规划署，2023年）。例如，英国已将其二氧化碳排放量降至自1879年以来的最低水平。相反，发展中国家，特别是东亚和东南亚国家，已成为重要且不断增长的排放国。中国现已成为全球最大的排放国，每年负责全球排放量的30%。其余发展中国家东亚和太平洋地区（EAP）在1990年至2020年间排放量几乎翻了一番，到2020年约占全球总量的近10%。 东亚和东南亚各国民众普遍认识到气候变化是一个关键问题。印度尼西亚、菲律宾和越南的大多数受访者将气候变化视为对国家福祉的严重且迫在眉睫的威胁（ISEAS，2022年）。考虑到该地区易受极端高温、海平面上升以及台风和洪水等气候冲击的影响，这一点并不令人意外。这些冲击会产生切实的影响。例如，气温升高会降低劳动生产率，并恶化精神生产率，包括认知能力、学习能力和决策能力（Lai等人，2023年）。 紧迫感已转化为政治行动。如今，大多数国家都设定了减排目标，并正在评估各种政策选项以实现这些目标。中国于2014年宣布“打一场污染防治攻坚战”，同时启动了全国空气质量监测计划，并自那以后扩大了其试点碳排放交易体系（ETS），并设定了日益雄心勃勃的可再生能源目标（Greenstone等人，2021年；Ember 2025）。最近，在2025年，越南启动了其首个国家ETS的试点阶段，涵盖钢铁、水泥和热电行业——这些行业约占二氧化碳排放量的50%——同时像河内和胡志明市这样的大城市正在考虑禁止使用化石燃料摩托车。菲律宾放宽了外国投资。马来西亚推出了“能源限制”政策，并为可再生能源行业提供税收优惠。马来西亚交易所（Exchange Malaysia）于2024年作为一个试点跨境平台成立，旨在出口可再生能源电力，以刺激可再生能源市场。 尽管政策有所调整，但向脱碳目标迈进的过程并不均衡。虽然由于经济快速增长，总排放量大幅增加，但中国在区域内的排放强度改善最为显著。相反，印度尼西亚、菲律宾和越南等国家的进展则遭遇了挫折，这主要归因于其能源结构更不清洁或效率提升停滞（de Nicola 等人，2025年）。 这种分歧构成了一个难题。在不牺牲经济增长的情况下减少排放，取决于能够降低产出碳或能源强度的技术的研发和部署（Kaya和Yokobori，1998）。如果技术尚处于萌芽阶段，那么进展不一则更容易理解；而从污染技术转向清洁技术将涉及巨大的经济成本。确实，为实现净零目标所需的大部分技术仍处于早期发展阶段（IEA，2020）。据预计，为满足《巴黎协定》目标所需约35%的减排量将来自原型或示范阶段的技术，而40%可能来自仍处于早期采用阶段的技术，这些技术尚未在大众市场应用中部署。 然而，对于已经具备经济可行性的技术，其采用情况也出现了分化。近年来，可再生能源的成本已大幅下降；到2022年，全球范围内，许多地区太阳能和风能发电的成本已低于化石燃料替代方案（IRENA 2023）。但尽管中国和越南已大规模采用可再生能源，而在印度尼西亚、马来西亚和菲律宾等其他国家，可再生能源的占比仍然微乎其微（de Nicola 等人 2025）。 基于这些形式化的特征，本文提出以下问题：为何清洁技术会以不同的速度逐步在不同国家扩散，以及哪些政策可能加速这一扩散过程？文章认为，在气候政策评估中普遍使用的现有建模方法无法合理解释所观察到的跨国差异，该方法假设在新技术变得更便宜时存在完美知识和即时替代。⁶相反，扩散过程取决于多种摩擦因素，例如锁定效应和路径依赖、学习效应和网络效应，以及政治经济因素。 为解释这些动态，我们采用基于扩散的建模框架，模拟了支持绿色技术在不同政策组合下对东亚和东南亚四个经济体的影响。这些国家被选取以代表不同的排放和技术特征、经济结构以及全球影响力。我们评估了惯性、成本变化、学习效应以及地方约束如何塑造技术选择和排放结果。虽然未直接建模，我们也讨论了不同政策选项相关的政治经济权衡及其基于地方经济和政治背景的可行性。通过纳入这些国家特有的差异，本文旨在为政策制定者提供量身定制的策略，以克服绿色技术采纳的障碍并加速减排。 该分析重点关注电力生产，因为它是该地区最大的排放源，并且拥有成熟的技术。然而，这些相同的原理也适用于其他行业。类似的建模工作已应用于其他大型排放行业，包括印度尼西亚和泰国的道路交通（世界银行，2023年；世界银行，2025年即将出版）。 本文结构如下。第二节介绍绿色技术的成本、采用模式和政策环境等 stylized facts。第三节讨论建模框架。第四节描述所考虑的政策。第五节呈现模拟结果。第六节进行总结。 2 一些风格化事实 在转向主要分析之前，我们首先呈现了一系列关于绿色能源技术成本、其采用模式以及各国政策环境的特征事实。这些实证模式有助于支撑第3节中引入的模型所依据的假设。 成本指数级下降 在过去十年中，太阳能光伏（PV）和风能等可再生能源技术经历了显著且持续的成本下降。从2010年到2023年，全球平均太阳能光伏成本下降了90%，陆上风电下降了约70%。这些成本趋势与正向学习率一致：每累计装机容量翻倍，成本固定下降一个百分比（图1）。例如，太阳能的资本成本和运行维护（O&M）成本，分别随着全球和国内累计产量的每1%增长而下降0.25%（IRENA 2023）。价格的下降使得在世界上许多地区，可再生能源的单位发电成本低于化石燃料。自2021年以来，全球平均平准化度电成本（LCOE）的太阳能和海上风电均低于煤炭和天然气。 • 采用率呈指数级增长——但并非处处如此 尽管成本大幅降低，但像太阳能这样的低碳技术的采用在全球各国之间却极不均衡。虽然太阳能装机容量在全球范围内迅速扩张——在2003年至2023年这20年间，全球光伏装机量增长了200多倍——但其扩散路径却显著分化（图2）。像德国这样的早期采用者仍然保持着领先地位，但 自2020年以来，像巴西这样的新兴市场国家加速了采用进程。在东亚及太平洋地区，也存在着显著的异质性：中国和越南在过去五年里显著提高了采用率；尽管早期具有优势，但泰国的进展已停滞不前；而印尼的采用率则一直微乎其微。 各地成本差异 虽然可再生能源技术正变得越来越便宜，但其成本降低的程度却有所不同。与更成熟的化石燃料技术不同——后者的成本通常更具可预测性且范围更窄——可再生能源的成本波动性显著更高。例如，全球范围内可再生能源的平准化电力成本（LCOE）从每兆瓦时20美元到160美元不等，而化石燃料的成本范围则更紧密，为每兆瓦时50至80美元（见图3）。这些差异可能反映了可再生能源对特定地域资源禀赋（例如，太阳辐照度、风速）的依赖，以及其他因素，如现有基础设施、融资成本和政策选择。 Source(s): IEA (2020). • 采纳障碍与政策分歧 特定国家的障碍可以解释上述观察到的采用模式差异。例如，资本成本（CoC）在不同国家差异很大。国际能源署（IEA，2023年）发现，新兴市场和发展中国家的太阳能光伏和储能项目的资本成本至少是发达经济体的两倍。因此，融资成本在新兴市场和发展中国家的公用事业规模太阳能光伏项目的平准化度电成本（LCOE）中可能占一半或更多，而在发达经济体中，资本成本——如土地、设备和建设成本——往往占据主导地位。 对转向新技术的盈利能力的不确定性是导致融资成本高企的因素之一。一个常见的风险是电力购买公用事业机构的付款延迟，这对新兴市场和发展中经济体（EMDEs）的可再生能源投资者来说一直是一个反复出现的问题（IEA 2023）。根据世界银行2023年RISE数据库，70%的国家缺乏在现货基础设施延误时补偿可再生能源供应商的规定，64%的国家缺乏在项目投产后因限电导致发电损失时的补偿机制。 其他障碍则在于监管框架。例如2023年，全球近半数国家都没有电力市场，无法对发电厂进行经济调度，9这降低了优先发展零边际成本可再生能源的激励。 国家在推广清洁技术和直接减少碳排放方面的政策也存在显著差异。欧盟采用了一种综合战略，该战略将碳定价机制（平均约为每吨二氧化碳30美元）与旨在促进可再生能源采用和提升能源效率的补贴相结合。美国则采取了不同路径，更强调对特定绿色技术的补贴和投资，而非碳税。相比之下，低收入和中等收入国家通常获得的财政支持较低，且在政策重点上也有所不同。 对于低碳技术和微不足道的碳价而言。通常，一旦考虑了化石燃料补贴，就会征收碳税（见图4）。 来源：基于国际能源署（IEA）2022-2023年能源支出数据、经合组织（OECD）2023年有效碳税率数据以及世界发展指标（WDI）2019年人均GDP数据。净有效碳税率是燃料消费税、碳税、许可证价格和燃料补贴（电费消费税和电力补贴未包含在内，因为它们不区分能源种类及其碳含量）的净效应。由于支持措施转向预算外工具，这些数字可能低估了中国政府的整体支持力度。例如，虽然中国最近逐步取消了可再生能源上网电价，但仍在其他方面（如优惠信贷条件和土地使用许可）继续支持可再生能源，而这些支持并未体现在预算中。 • 领养与成本/政策条件之间的相关性 对2015年至2023年间94个国家样本的经验分析表明，可再生能源的采用不仅在其相对于化石燃料变得更便宜时会增加，而且与政策措施密切相关（图5）。环境有利的国家——包括借贷成本较低、化石燃料补贴较低以及支持可再生能源的政策——往往拥有显著更高的太阳能市场份额。具体而言，化石燃料补贴的标准差下降以及可再生能源的金融和监管支持评分提高，在其他特定经济和地理因素不变的条件下，分别与太阳能光伏渗透率上升3个和4个百分点相关。 注意：此处为2015年至2023年期间，关于太阳能光伏发电占比（占总发电量百分比）的跨国回归分析得出的标准化系数估计值。其他控制变量包括太阳能实际潜力、人均GDP以及年份固定效应。标准误在国家层面聚类。此项简单的线性回归结果旨在仅说明绿色技术扩散与市场和政策驱动因素之间可能存在的联系。 数据来源：太阳能渗透率数据来自Ember；太阳能实际潜力数据来自全球太阳能地图2.0；平准化度电成本数据来自IRENA；化石燃料补贴数据来自国际货币基金组织；电力定