地方政府隐性债务专题（十）：江苏债务管理全拆解：三债统管、降本控量、结构优化

2023年4月26日 江苏债务管理全拆解：三债统管、降本控量、结构优化 ——地方政府隐性债务专题（十） 固定收益主题报告 证券研究报告 94号文构成江苏债务管理的总框架。江苏是全国较少的从省级层面统一发 文对债务管理提出要求的省份，核心文件是2021年5月江苏省政府办公厅发布的《关于规范融资平台投融资行为的指导意见》（苏政传发（2021）94号）。94号文包括六点十六条，构成了江苏债务管理的总框架。 五维度盘点江苏债务管理措施。 2022-1-15 2022-1-25 2022-2-1 2022-2-18 2022-3-17 2022-5-27 2022-9-27 2023-1-29 2023-2-27 2021-11-19 城投监管政策十三年变迁 （2008-2021） 地方政府隐性债务专题 （一）：隐债的界定与监管变迁 地方政府隐性债务专题 （二）：重温隐债化解的三个经典案例 地方政府隐性债务专题 （三）：全面解析特殊再融资债 地方政府隐性债务专题 （四）：从预算执行报告看28省化债进展 地方政府隐性债务专题 （五）：解析重庆“八大投”地方政府隐性债务专题 （六）：四问“芜湖模式”地方政府隐性债务专题 （七）：上海城投转型启示录地方政府隐性债务专题 （八）：从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展地方政府隐性债务专题 （九）：从192个地级市预算 报告看6条化债线索 相关报告 1、融资规模。（1）管控范围：“三债统管”（政府债务、隐性债务、经营性债务），尤其强调对“经营性债务”的管控。（2）管控要求：差异化设置债务增速上限根据94号文要求，各地根据经济增长情况、偿债能力等因素差异化制定债务增速上限。如扬州2022年要求“经营性债务增幅不超过15%”；淮安淮阴区要求“新 增经营性债务规模增幅不超过13.2%”；盐城建湖县要求“确保2022年全年经营性债务增幅控制在市规定的15%以内”。 2、融资成本。（1）管控方式：①差异化设定融资成本上限。如扬州2022年要 求区县平台融资成本上限6%，南通通州区2022年融资成本上限为6.5%；淮安淮阴区2023年融资成本上限为7.5%。②融资成本上限趋于压低。如镇江2021年上半年重点清退10%以上的存量债务，到2023年，根据镇江丹阳市的披露，融资成本上限已降至6.5%。（2）降本措施：清理或置换高成本债务、规范融资中介费用等。 3、融资结构。（1）管控要求：鼓励增加银行和债券占比，严控非标。如南通通州区强调“重点关注信托、融资租赁、私募等各类非标融资业务，严禁开展高成本非标业务”；盐城提出“指导企业优化融资结构，压降非标产品比例”。值得关注的是，江苏对定融的压降态度较为明确，如扬州宝应经开区提到“根据市、县债务管控要求，定融产品不再继续发行”。（2）改善措施：从增加标准产品、清退存量非标、严控非标新增三方面入手。 4、资金池。94号文指出，“鼓励建立市场化债务风险平滑帮扶机制”。实操中 各地通过设立资金池的方式防范尾部风险。例如，南京溧水提出“用好‘资金池’，审慎开展投融资和对外担保”；徐州新沂市提出“设立10亿元应急周转资金池” 5、省委巡视。十四届江苏省委2022年以来陆续开展三轮巡视，第一轮巡视于 2022年4月启动，第二轮巡视于2022年10月-12月开展，第三轮巡视动员部 署会已于2023年4月12日召开。‘ 江苏债务管理评价。（1）市场认可度上升。除2022年受“债灾”影响外，江苏各区域信用利差趋于下行，“弱区域”利差下行幅度更大。2023年以来，地级市层面利差压缩幅度最大的包括淮安、连云港、镇江、泰州等；区县层面 连云港、徐州、盐城、镇江、泰州利差压缩幅度最大。（2）区域融资成本下行。在投资回报率趋于下降的背景下，降低利息负担对维持区域债务周转较为 重要，江苏通过跨部门协作（纪委、财政、国资等）执行债务管控要求，从各区域预算报告或政府报告披露来看，2022年较多区域融资成本明显下行。 风险提示：信息披露不全、信用风险超预期等。 池光胜分析师 SAC执业证书编号：S1450518100003 chigs@essence.com.cn 陈雨田分析师 SAC执业证书编号：S1450521070001 chenyt4@essence.com.cn 内容目录 1.94号文构成江苏债务管理的总框架3 2.五个维度盘点江苏债务管理措施3 2.1.融资规模3 2.1.1.管控范围：“三债统管”，尤其强调对“经营性债务”的管控3 2.1.2.管控要求：差异化设置债务增速上限5 2.2.融资成本5 2.2.1.管控要求：差异化、渐进式设定融资成本上限5 2.2.2.降本措施：清理或置换高成本债务6 2.3.融资结构7 2.3.1.管控要求：鼓励增加银行和债券占比，严控非标7 2.3.2.改善措施：通过置换压降非标比例7 2.4.资金池8 2.5.省委巡视9 3.江苏债务管理评价9 3.1.市场认可度上升9 3.2.区域融资成本下行10 图表目录 图1.94号文构成江苏债务管理的总框架3 图2.江苏市级城投信用利差变化（BP）9 图3.江苏区县城投信用利差变化（BP）10 表1：江苏各地预算执行报告和政府工作报告关于经营性债务管控的表述4 表2：江苏部分地区披露的债务增速上限5 表3：2020年以来江苏部分地区融资成本上限要求梳理5 表4：近年来江苏各地降成本措施梳理6 表5：近年来江苏各地关于融资结构的管控要求梳理8 表6：江苏部分地区资金池搭建情况8 表7：2022年江苏部分地区降本成效10 近期江苏债务管理相关动作较多，引发市场关注：3月9日，泰州市国资委组织召开2023年市属企业“融资比武”活动部署会；3月28日-4月6日，江苏宝应经开区、高邮高新区、高邮经开区相继发布《关于市委专项巡察整改进展情况的通报》；4月12日，十四届江苏省委第三轮巡视动员部署会在南京召开，提出分两个批次对51个县（市、区）开展常规巡视、对 7个国家级开发区开展提级巡视。江苏是全国较少的从全省层面统一持续推进债务管理的省份，对区域城投认可度的提升起到了较好的正面作用，本文对江苏债务管理措施进行全面梳理。 1.94号文构成江苏债务管理的总框架 江苏是全国较少的从省级层面统一发文对债务管理提出要求的省份，核心文件是2021年5月江苏省政府办公厅发布的《关于规范融资平台投融资行为的指导意见》（苏政传发（2021）94号）。94号文包括六点十六条，构成了江苏债务管理的总框架。 94号文的核心内容包括：（1）约束融资规模。强调“全口径债务监测管控”，突出“总量控制”和“分类管控”。（2）改善融资结构。要求提高银行贷款和债券占比，压降非标规模，坚决杜绝变相集资行为（针对“定融”）。（3）压降融资成本。鼓励融资担保公司提供增信、管控融资成本、禁止三方费用等。（4）防范尾部风险。包括建立债务风险平滑帮扶机制（“资金池”）等。（5）强化审计监管等。 图1.94号文构成江苏债务管理的总框架 资料来源：江苏省人民政府、腾讯新闻，安信证券研究中心 2.五个维度盘点江苏债务管理措施 2.1.融资规模 2.1.1.管控范围：“三债统管”，尤其强调对“经营性债务”的管控 江苏的债务管控理念是“三债统管”，即对政府债务、隐性债务、经营性债务都做管控，尤其强调对经营性债务的管控。例如从最新的政府工作报告和预算执行报告来看，苏州强调“持 续强化融资平台经营性债务和基层债务规范管理”；南通提及“依托工作专班开展融资平台经营性债务管控工作，探索平台公司退出和债务剥离机制”；镇江提出“采取严格措施管控平台 公司经营性债务”；泰州提及“严控经营性债务规模”；徐州提及“加强国有企业经营性债务管控，组织开展融资平台公司经营性债务专项审计,制定管控目标,细化管理措施”；盐城提及“在全省率先将国有企业经营性债务管控纳入高质量发展考核重点指标”；连云港提及“成立全市融资平台公司经营性债务管理工作专班并开展集中办公”。 表1：江苏各地预算执行报告和政府工作报告关于经营性债务管控的表述 地级市本级来源 相关表述 备注 苏州政府工作报告 实现融资平台公司经营性债务总量、资产负债率“双管控” 2022进展 市市本级预算执行报告 持续强化融资平台公司经营性债务和基层债务规范管理 2023计划 市/区县 市本级 政府工作报告建立全口径债务监测和闭环管理机制，政府性债务规模和债务率持续下降；在全省率先将国有企业经营性债务管控纳入高质量发展考核重点指标，从严压实各方责任 2022进展 盐城盐都区市 大丰区 预算执行报告严格对照省、市管控目标，将国有企业经营性债务规模增速控制在合理区间2023计划 预算执行报告落实“镇债区管”，推进“三债统管”，完成省定化债任务，实现“四降”目标2022进展政府工作报告强化政府性债务管理，严格国有平台公司经营性债务管控，不断提升市场化经营能力2023计划政府工作报告坚持政府债务、隐性债务、经营性债务“三债”统管，镇级隐性债务全面清零2022进展 严格落实全口径政府性债务监测机制、债务风险预警处置机制和问责追责机制，坚决遏制债务增 政府工作报告 长2023计划 建湖县政府工作报告“三债统管”全面加强，政府性债务规模、债务率连续4年“双下降”，债务风险等级由红色转 为黄色 2022进展 市本级 连云 《市财政局2022年工作总 结和2023年工作计划》 成立全市融资平台公司经营性债务管理工作专班并开展集中办公，牵头落实平台公司经营性债务规模管控、数量压降、成本控制等各项工作 合理控制经营性债务规模，依托工作专班开展融资平台经营性债务管控工作探索平台公司退出和债务剥离机制 2022进展 2023计划 港市灌云县政府工作报告政府债务、隐性债务、国有企业经营性债务风险得到有效管控2022进展 连云区政府工作报告加快政府隐性债务化解，严格控制国有平台经营性债务，确保不发生系统性区域性金融风险2023计划东海县政府工作报告强化国有企业经营性债务风险管控，压降公司数量、规范投融资行为、提升造血能力2023计划 市本级预算执行报告全面构建全口径债务管控“1+4”制度体系，明确全市债务总规模、债务率、债务成本和平台数量压降目标，在全省率先出台加强开发园区债务管控意见，形成全口径债务闭环管理制度体系 南通如东县政府工作报告深入推进债务“瘦身”三年攻坚计划，加大政府性债务管理力度，严控全口径债务总量和经营性市债务增量，确保债务率和综合成本持续下降 2022进展 2023计划 如皋市政府工作报告强化经营性债务制度性管控，积极稳妥化解隐性债务2023计划 海门区政府工作报告全口径债务管控持续加强2022进展 政府工作报告严控国有平台高成本融资和经营性债务增幅2022进展 扬州高邮市 市 政府工作报告严控政府性债务，加强国有平台公司经营性债务管控2023计划 仪征市政府工作报告加强政府隐性债务化解，科学控制国有企业经营性债务规模2023计划 徐州市本级 预算执行报告加强国有企业经营性债务管控，组织开展融资平台公司经营性债务专项审计,制定管控目标,细化 管理措施 加强政府性债务管理，强化经营性债务规模和负债率管控；制定存量经营性债务化解方案，压实 2022进展 市政府工作报告 融资平台公司还债主体责任2023计划 鼓楼区政府工作报告加强政府性债务和国有企业经营性债务管理，确保经营性债务逐年下降2023计划 淮阴区政府工作报告切实强化全口径债务管理，加强动态监测和风险评估预警，顺利完成市定经营性债务规模增幅控 制 2022进展 淮安金湖县政府工作报告细化经营性债务管控措施，非标债务余额有效下降2022进展 市清江浦政府工作报告加大政府性债务风险防范化解力度，严格控制平台公司经营性债务规模2023计划 涟水县政府工作报告强化政府性债务管理，坚决遏制隐性债务增量，压降国有平台公司数量，严控国有平台公司经营 性债务规模 2023计划 鼓楼区政府工作报告严控政府债务和融资平台经营性债务2022进展 南京 市